China y América Latina han establecido una nueva modalidad «centro-periferia». El sector energía ha sido clave en este proceso pero se avecinan cambios en los patrones de inversión. Análisis de Gerardo Honty

CONTEXTO Y ANTECEDENTES

Durante las últimas dos décadas la República Popular China (RPCh) ha sido uno de los grandes impulsores de la economía global, con tasas de crecimiento de su PBI de entre 7% y 14% anual. Si bien los países de América Latina y el Caribe (ALC) han tenido históricamente una relación comercial relativamente fluida con China desde hace varias décadas, la inversión directa y los préstamos bancarios desde ese país hacia América Latina comienzan a aumentar de manera notoria a partir del año 2005.

Quizá el punto de partida de este fenómeno pueda situarse en el año 2000, cuando China lanzó su estrategia conocida internacionalmente como “Going global” alentando a sus empresas a insertarse en el mercado internacional. La adhesión de China a la OMC en 2001 potenció este proceso de integración a la economía mundial a través de la cual tanto sus empresas públicas como privadas han expandido sus negocios.

Uno de los objetivos principales de esta primera estrategia fue asegurarse los recursos naturales necesarios para su propio crecimiento económico y desarrollo industrial. Esta sería una etapa crucial para la inserción de los capitales chinos en ALC invirtiendo en proyectos relacionados principalmente con los recursos naturales energéticos, además de mineros y agrícolas.

La importancia de China en el sector energético de ALC puede verse al menos en tres dimensiones: las inversiones, los préstamos bancarios y el comercio.

Inversiones

De acuerdo a los datos relevados por el Monitor OFDI, la inversión china acumulada entre 2001 y 2016 en ALC seria de USD 113 mil millones. En la última década estas inversiones han promediado unos USD 10 mil millones anuales -representado el 10% de los flujos mundiales de IED en la región- pero si se toman los últimos tres años, este promedio se ha más que duplicado (Lucci, 2018)

Estas inversiones provienen casi en su totalidad de sus empresas estatales. Entre 2001 y 2015 tres cuartas partes de la inversión china provino de empresas públicas, pero este porcentaje superó el 90% en 2016. Nueve empresas estales[1] de la RPCh son -por lejos- las mayores inversionistas en América Latina y han acumulado inversiones por USD 52.478 millones entre 2001 y 2016. El 85% de estas inversiones fueron destinadas al sector energía: explotación de hidrocarburos, construcción de represas y líneas de transmisión de electricidad, energías renovables, etc. (Dussel y Ortiz, 2017).

Préstamos

Cepal (2018) estima que el monto de los préstamos a los gobiernos de ALC por parte de la banca pública china entre 2005 y 2016 asciende a más de USD 141.000 millones. En algunos años durante este período, el crédito extendido por China a ALC a través de sus bancos de desarrollo superó los préstamos de todos los bancos multilaterales incluidos Banco Mundial, BID y CAF (Duran y Pellandra, 2017).

Al igual que ocurre con las inversiones, la mayor parte (75%) de los préstamos de la banca pública de la RPCh hacia ALC han sido destinados al sector energía (USD 105,800 millones) desde 2005[2]

Entre los principales instrumentos de financiamiento otorgados por China a la región bajo la modalidad gobierno a gobierno, se destaca el otorgamiento de préstamos a cambio de petróleo (loan for oil, o oil-backed loan). Los principales países receptores de estos préstamos han sido aquellos que poseen importantes yacimientos de hidrocarburos e incluyen como contrapartida el compromiso de venta de petróleo como parte de las condiciones del contrato. La mayoría de este tipo de préstamos fueron otorgados a Venezuela (44%), Brasil (26%), Ecuador (12%) y Argentina (11%). A través de esta modalidad se han canalizado más de USD 74.000 millones en solo cuatro años (Cepal, 2018).

Comercio

En lo que va del siglo, las importaciones totales de la RPCh se multiplicaron por siete, pasando de USD 225 mil millones en 2000, a casi USD 2 billones en 2014 (Durán y Pellandra, 2017). Para la región, este crecimiento de las importaciones chinas ha significado un aumento importante de las exportaciones de productos primarios, modificando significativamente la matriz exportadora latinoamericana.

Los 20 productos principales exportados por América Latina a ese país corresponden casi exclusivamente a producción primaria de minería, hidrocarburos, agropecuaria y forestación. Tan solo cuatro productos (soja, cobre, hierro y petróleo) representan el 70% del valor de las exportaciones a China. Inversamente a lo que ocurre en materia de inversión y préstamos bancarios, los mayores sectores exportadores son la agricultura (soja), la minería (hierro, cobre y cobre refinado), y en quinto lugar la energía (petróleo) (Cepal, 2018).

Este patrón comercial con China ha conducido a un fenómeno de reprimarización de la estructura productiva de ALC que algunos han calificado como una nueva dinámica de tipo Centro-Periferia donde China opera como centro (Pérez Restrepo y Castro, 2017). En particular en el sector energía, este tipo de relación se observa en las inversiones petroleras (asociado a los préstamos respaldados con petróleo) y en las obras de suministro de electricidad orientadas a alimentar a la minería del hierro y el cobre.

La reprimarización de la estructura productiva de ALC -alentada por las inversiones, los préstamos bancarios y el comercio con China- contribuyó a la apreciación de la tasa de cambio real en varios países aumentando el incentivo hacia las importaciones de manufacturas y otros bienes finales, agravando la crisis del sector manufacturero de ALC. Es decir, este patrón comercial con China ha acelerado el proceso de desindustrialización por una doble vía: por un lado, las exportaciones concentradas en unos pocos productos básicos que apreciaron las monedas locales desincentivando la industria manufacturera local. Por otro lado, la importación de productos manufacturados chinos -con su producción de gran escala, bajos salarios y escasos requerimientos de protección ambiental- han competido con ventaja con los productos industriales locales.

UNA NUEVA ESTRATEGIA

Si bien la economía china ya no presenta el dinamismo de años anteriores, aún representa más del 15% del PIB mundial (segunda economía después de Estados Unidos), con el 22,5% del PIB industrial global y el 30% del valor agregado de la actividad agrícola mundial. También es la segunda economía en términos de consumo final de los hogares (9,6% del total mundial) después de los Estados Unidos (Cepal, 2018).

Tal vez por el agotamiento de su estrategia Going Global, hacia el año 2009 la presencia china en los mercados internacionales adquiriría un nuevo perfil con el lanzamiento de una nueva estrategia del gobierno, conocida como Going Global 2.0. Los nuevos objetivos van más allá de la obtención de recursos naturales a precios convenientes y de seguro suministro; comienza a preocuparse por recuperar la alicaída de demanda global -principalmente en los países en desarrollo- y mejorar el retorno de la inversión (China Policy, 2017).

Fruto de esta política comienza a desarrollar proyectos de infraestructura en el exterior exportando su sobrecapacidad productiva. Dentro de esta nueva estrategia se insertan las dos iniciativas principales de esta fase: “Belt and Road” y “Capac­ity Cooperation”. Esta nueva etapa, originalmente pensada para el continente asiático y sus regiones más cercanas, comenzará a tener implicancias también para ALC y será el motor de las recientes y futuras inversiones chinas en la región, especialmente en los sectores de infraestructura, industria y transporte.

En particular la iniciativa Belt and Road (“La Franja y la Ruta” o más coloquialmente “la nueva Ruta de la Seda”) lanzada en 2013, comprende el cinturón terrestre que une China con Europa a través de Asia Central, incluida Rusia, y la ruta marítima que le permite llegar hasta África y Europa por mar. Este parece ser el marco en el que se desenvolverán las nuevas inversiones del país asiático en la región de ALC, definida por el primer ministro chino Xi Jinping como “extensión natural de la nueva ruta marítima de la seda”.

Durante la Segunda Reunión Ministerial del Foro CELAC-China celebrada en enero de 2018 el gobierno chino presentó una propuesta que incluye: 1) Construir una red de transporte que conecte tierra y océanos para concluir la integración de América Latina a la Ruta de la Seda; 2) Fortalecer la apertura de un gran mercado que sea beneficioso para las dos partes; 3) Desarrollar industrias competitivas en varios países de América Latina y el Caribe; y 4) Promover la innovación y la industria de la informática. Aparentemente la intención del gobierno de la RPCh es que la región transite de un papel tradicional de exportador de materias primas hacia la industrialización y un mayor desarrollo de infraestructura.

En dicha cumbre ministerial, los cancilleres de los países de ALC firmaron una Declaración Especial sobre la Iniciativa de la nueva Ruta de la Seda para demostrar su interés en participar de ella. De esta manera, se espera que la nueva iniciativa se extienda hacia la región y apunta a convertirse en la plataforma más grande para la cooperación internacional y de hecho ya está recibiendo inversiones dirigidas a aumentar la conectividad entre las producciones de la región y China.

Las inversiones, que como se dijo más arriba, han promediado unos USD 10 mil millones anuales en la última década podrían superar los USD 25.000 millones en 2017 alcanzando el 15% del total ingresado como IED a la región ese año (Cepal, 2018). La impronta de la nueva estrategia de la RPCh se observa en la tendencia a reducir porcentualmente la participación de las inversiones en los sectores primarios hacia empresas de mayor valor, con know-how tecnológico, marcas valoradas en el mercado y activos estratégicos en telecomunicaciones, sector automotor y otros servicios.

En el sector energía específicamente, se empieza a percibir la transición de la inversión en fósiles hacia renovables. El monto de inversiones anunciadas en el sector de energías fósiles cayó del 30% del total de la región en 2006 al 10% en 2017. Este descenso fue compensado por el avance de las energías renovables, cuyas inversiones anunciadas aumentaron del 1% del total en 2005 al 18% de la inversión en la región en 2016 (Cepal 2018).

En particular en el área de la generación eléctrica, empresas chinas están construyendo una serie de plantas hidroeléctricas en la región: Coca Codo Sinclair y otras ocho represas en Ecuador; Ivirizu y Rositas en Bolivia; José Cepernic y Néstor Kirchner en Argentina; Patucha III y Aqua Zarca en Honduras, entre otras. Empresas como China Sky Solar y Sinovel, han participado como socios en proyectos de construcción de granjas fotovoltaicas y aerogeneradores en Chile, Argentina, Brasil y Ecuador. Además algunos proyectos de plantas nucleares como los dos reactores del complejo Atucha en Argentina, y Angra III en Brasil, están siendo también liderados por empresas chinas. (Ellis, 2018).

El cambio hacia la nueva estrategia también puede observarse en la actividad financiera. En 2017 los préstamos de la banca china fueron de USD 9 mil millones, bastante menos de los USD 24 mil millones y USD 21 mil millones concedidos en 2015 y 2016 respectivamente. La reducción se explica básicamente por la ausencia de préstamos a Venezuela y Ecuador, fondos que estaban asociados directamente con la explotación petrolera.

En lo que respecta al comercio, la relación comercial con China continúa siendo deficitaria para la región y a fines de 2017 Cepal estimaba que alcanzaría los USD 67.000 millones ese año, a pesar del aumento del valor de las exportaciones. Entre 2013 y 2016, el valor de las exportaciones de ALC a China había caído debido al fin del llamado “superciclo” de las materias primas. En 2017, debido a los mayores precios del petróleo y otros productos básicos se produjo una recuperación del 25% del valor de las exportaciones regionales hacia China. (Cepal, 2018)

PERSPECTIVAS

El crecimiento de la economía china se ha estabilizado en torno al 6,5% anual en los últimos tres años. Si bien es un crecimiento menor al de la última década, sigue siendo uno de los mayores a nivel global. No obstante, existen dudas respecto al futuro de la economía China y se estima que no pueda seguir creciendo a los niveles actuales: la caída en el valor agregado del sector industrial y el alto nivel de endeudamiento, que alcanzó casi un 250% del PIB, son dos de los factores que abonan este pronóstico.

El difícil panorama que enfrenta América Latina es expresado con claridad en este extracto de un informe de Cepal: “Aunque la irrupción de China en el comercio mundial contribuyó al auge de los precios de las materias primas que sostuvo el crecimiento de muchas economías latinoamericanas en la primera década de los 2000, se destaca cómo la relación comercial actual de la región con China no puede contribuir al desarrollo económico regional de largo plazo. La desaceleración económica de China en los últimos año ha golpeado duramente el precio de las materias primas y ha dejado a las economías de la región en una situación muy vulnerable, especialmente después del proceso de desindustrialización provocado por la combinación del efecto de “enfermedad holandesa” -causado por la apreciación de las divisas que siguió al auge de las exportaciones de commodities- y la competencia de las importaciones manufactureras chinas baratas”. (Durán y Pellandra, 2017).

Para revertir esta situación sería necesario quebrar este nuevo modelo “centro-periferia” que se ha establecido entre China y América Latina y aprovechar el mercado chino para exportar productos de mayor valor agregado que promuevan el cambio estructural. Esto podría ser posible bajo ciertas condiciones como una revisión de los mecanismos de acceso al crédito e inversiones, cláusulas de reciprocidad, nuevas políticas de innovación, etc.

Sin embargo debe destacarse que para que esto sea posible es necesario un esfuerzo coordinado de los países de la región que permitan formular estrategias comunes en lo que respecta al comercio con China, y mejorar las relaciones del comercio intrarregional. Esto podría permitir desarrollar estructuras de producción con mayor valor agregado y una transformación productiva más alentadora. En este sentido la creación del Foro CELAC-China y la adopción del Plan de Cooperación 2015-2019 podrían ser relevantes. Pero este espacio debe ser enfocado por los países de manera conjunta y no como ha sido hasta ahora manejado exclusivamente de manera bilateral por cada uno de los países. El hecho de que el sitio web del Foro Celac-China pertenezca al Ministerio de Relaciones Exteriores de China es bastante ilustrativo de la posición de los países de la región.

Sin embargo, parece que la profundización de la relación con China en realidad va en contra de los esfuerzos integracionistas. Bittencourt (2017) sostiene que una agenda común para los países latinoamericanos frente a China es muy difícil en virtud de las diferentes matrices productivas de los países, sus respectivas estructuras exportadoras y los distintos niveles de influencia de la relación con China en las economías nacionales. A esto hay que agregarle las distintas estrategias de apertura comercial en general hacia el exterior, con países más propensos a tratados de libre comercio y otros con posiciones más defensivas.

Es llamativo que China tenga un documento de política hacia América Latina[3] pero América Latina no tenga ningún documento sobre su política hacia China. Esto habla por sí solo del tipo de relación que se ha establecido entre ambas partes y todo lo anterior hace suponer que las negociaciones comerciales continuarán de la misma manera.

Si se confirmara la perspectiva de un cambio de foco derivada de la nueva Ruta de la Seda, es posible que las nuevas inversiones energéticas de la RPCh en la región estén más destinadas a alimentar industrias, servicios y obras de infraestructura, que explotaciones petroleras o mineras. Veremos más obras en carreteras, puertos y ferrovías y más empresas de origen chino en el sector de las energías renovables, entre otros servicios, operando directamente en suelo latinoamericano.

Habrá que ver si esta nueva estrategia es suficiente para revertir el modelo “centro-periferia” instalado o se convierte en un nuevo mecanismo para reforzar la dependencia del nuevo poder económico del siglo XXI.

BIBLIOGRAFIA

Bittencourt Gustavo. 2017. “¿Es posible una estrategia latinoamericana hacia las inversiones chinas?” En América latina y el caribe y china: Economía, comercio e inversión 2017. Coordinador: Enrique Dussel Peters; Unión de Universidades de América Latina y el Caribe. Ciudad de México.

CEPAL. 2018. Explorando nuevos espacios de cooperación entre América Latina y el Caribe y China. CEPAL. Santiago de Chile.

China Policy. 2017. China Going Global between ambition and capacity. China Policy, Beijing.

Dussel Peters, Enrique y Samuel Ortiz Velásquez. 2017. Monitor de la OFDI de China en América Latina y el Caribe (2001-2016). Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China (Red ALC-China) y Monitor de la OFDI de China en América Latina y el Caribe, México, junio 8. Disponible en http://www.redalc-china.org

Durán, José y Pellandra, Andrea. 2017. La irrupción de China y su impacto sobre la estructura productiva y comercial en América Latina y el Caribe. Serie Comercio Internacional, 131. CEPAL. Santiago de Chile.

Ellis, R. Evan. 2018. “Hacia una asociación estratégica: Las inversiones de China en América Latina”. En Working Paper Series REDCAEM, Revista N° 3, marzo. Red China y América Latina, Enfoques Multidisciplinarios.

Lucci, Juan. 2018. “Financiamiento Chino a América Latina”. En China América Latina Brief. IISCAL Iniciativa para las Inversiones Sustentables China- América Latina. Boletín Especial, Marzo.

Pérez Restrepo, Camilo y Castro, Alma. 2017. “China y América Latina post 2015: cambios en las relaciones comerciales en un contexto de menor crecimiento y reformas estructurales”. En América latina y el Caribe y China: Economía, comercio e inversión 2017. Coordinador: Enrique Dussel Peters; Unión de Universidades de América Latina y el Caribe. Ciudad de México.

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[1] China Petroleum and Chemical (Sinopec), China National Petroleum Coorporation (CNPC), Sinochem Group, China Three Gorges Corporation (CTGC), MMG Limited, State Grid Corporation of China, Wuhan Steel Processing Co Ltd (WISCO), China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), y Beijing Construction Engineering Group

[2] China-Latin America Finance Database. Disponible en https://www.thedialogue.org/map_list/

[3] Disponible en http://www.chinacelacforum.org/esp/zywj_4/t1418613.htm

Gerardo Honty.

Capítulo del libro “One Belt, One Road: Alcances y repercusiones de la propuesta China en un entorno de proteccionismos y retracción de Occidente” Anuario de Política Internacional & Política Exterior 2017-2018”. Lincoln Bizzozero Revelez y Wilson Fernández Luzuriaga (editores) Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay. Montevideo, 2018.