Paris: un acuerdo sobre nuevas bases

rel-internac“La Convención de cambio climático de Paris: un acuerdo sobre nuevas bases” es un nuevo análisis de Gerardo Honty  publicado en el Anuario de Política Internacional & Política Exterior de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (Uruguay) con un enfoque jurídico desde la perspectiva de los tratados internacionales


El Acuerdo de París fue aprobado por la 21ª Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) el 11 de diciembre de 2015 y su texto está incluido como anexo de la Decisión 1/CP.21 .

La Secretaría de Naciones Unidas ha establecido un plazo que va del 22 de abril de 2016 al 21 de abril de 2017 para que las Partes procedan formalmente a la firma en su sede de Nueva York. Según el artículo 21 del mismo Acuerdo, este entrará en vigor 30 días después que este sea ratificado por al menos 55 Partes en la Convención, cuyas emisiones estimadas representen al menos un 55% del total de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI) .

El Acuerdo incluye 29 artículos con disposiciones generales, sustantivas, procedimentales y finales. Las disposiciones generales incluyen definiciones y objetivo, y las disposiciones sustantivas abordan los temas medulares relativos a: Mitigación; Adaptación; Pérdidas y daños; Financiamiento; Desarrollo y transferencia de tecnología; Fomento de la capacidad; y Educación, capacitación, concienciación ciudadana y participación social. Las disposiciones procedimentales establecen: los Enfoques cooperativos, el Mecanismo de contribución a la mitigación y el desarrollo sostenible; el Marco de transparencia, el Diálogo y balances mundiales entre las Partes; el Mecanismo para facilitar la implementación y promover el cumplimiento; los arreglos institucionales y de órganos. Las disposiciones finales sobre la entrada en vigencia, enmiendas, anexos, solución de controversias, votación, depositario, reservas, retiro y lenguas.

Por razones de espacio, este artículo se centrará en las partes medulares del Acuerdo que refieren más directamente al cometido principal de la Convención: la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a fin de evitar los riesgos del cambio climático.

Antecedentes

El Acuerdo de París es el resultado de una hoja de ruta trazada por la Convención en la COP 17 de Durban (2011). Allí se decidió la creación de un nuevo órgano subsidiario denominado “Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una Acción Fortalecida” (ADP, por su acrónimo en inglés) que debería iniciar sus trabajos a mediados de 2012 y finalizarlos a más tardar en 2015 .

El mandato que recibió la ADP fue alcanzar en 2015 “un protocolo, otro instrumento legal o un acuerdo con fuerza legal bajo la Convención aplicable a todas las Partes” que entrara en vigor en el año 2020.

Dos de los ejes principales del debate de entonces quedaba reflejado en este mandato. En primer lugar, cuán vinculante debía ser el acuerdo, es decir, el grado de cumplimiento que iba a ser exigible a las Partes, particularmente en lo referido a las metas futuras de emisiones de gases de efecto invernadero. En segundo lugar, la expresión “aplicable a todas las Partes” intentaba extender el enfoque del Protocolo de Kioto –que solo contenía metas cuantificadas de emisión para los países desarrollados- a todos los países.

Para comprender mejor el alcance de esta desavenencia es necesario profundizar un poco en las decisiones previas de la Convención. El texto que dio origen a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático adopta el Principio 7 consagrado en la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, 1992) , conocido como Principio de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas (PRCD).

Con este fundamento, la Convención establece una clara división entre las Partes que son  países “desarrollados” y aquellas que son países “en vías de desarrollo” asignándole, consecuentemente, diferentes derechos y obligaciones a cada uno de esos grupos. Para ello, el texto de la Convención contiene dos anexos. En el Anexo I se listan los países desarrollados que deben reducir sus emisiones y demostrar el liderazgo en esta materia. En el Anexo II se listan a los países desarrollados que, además de reducir emisiones, deben proporcionar recursos financieros a las Partes que son países en desarrollo. Estos últimos pasan a ser mencionados en las negociaciones internacionales como países “No Anexo I”.

Cuando se firmó el Protocolo de Kioto (PK) en el año 1997 (COP 3), esta diferencia se hizo explícita determinando límites máximos de emisiones para cada uno de los países del Anexo I. El primer período de compromiso del PK fue establecido para los años 2008 a 2012 y la meta debía comprobarse como promedio de las emisiones ocurridas en el quinquenio .

Sin embargo, la realidad económica y social de los años 1992 ó 1997 ya no era la misma en el año 2011 cuando se negociaban las decisiones de Durban. Los países en vías de desarrollo en su conjunto superaban en sus emisiones de GEI a los países desarrollados y los tamaños relativos de sus economías, en algunos casos, ya no eran tan dispares. El caso paradigmático de este cambio fue la evolución de China, que por ese entonces se convertía en la primera economía mundial y el mayor emisor de GEI del planeta.

En virtud de ello, la aceptación por parte de los países desarrollados del PRCD, que parecía tan evidente en 1992, era difícil de sostener en 2011. Varios de estos países ya habían adelantado que no aprobarían ningún acuerdo que no impusiera límites de emisiones al menos a las mayores economías en desarrollo. Por otra parte, la experiencia del abandono del PK por parte de los Estados Unidos de Norte América por esta misma razón, era un antecedente bastante convincente de la imposibilidad de mantener aquella distinción original.

En ese contexto es que se le da el mandato al ADP de encontrar “un protocolo, otro instrumento legal o un acuerdo con fuerza legal” algo que según las declaraciones de la propia Secretaria Ejecutiva de la Convención de entonces, Christiana Figueres, “lo que eso significa aún tiene que ser decidido” (El País, 11/12/11). Y por otro lado, que este nuevo acuerdo fuera “aplicable a todas las Partes”, de manera de dejar atrás la división entre los países Anexo I y no Anexo I.

La naturaleza legal del Acuerdo finalmente aprobado en París aún genera controversias, pero hay un consenso general en que este es legalmente vinculante en lo procedimental, pero voluntario en lo sustantivo. Debe considerarse además que el Acuerdo de París ha sido incluido como Anexo a la Decisión 1/CP.21. Muchas reglas y especificidades relativas al Acuerdo quedaron plasmadas en el texto principal de la Decisión (y no en el propio Acuerdo) y estas pueden ser sustituidas por  nuevas decisiones ordinarias de la CMNUCC.

Las Metas en el Acuerdo de París

El problema principal al que se enfrentan los negociadores es que la división entre los países Anexo I y no Anexo I está en el propio texto de la Convención , de manera que es muy difícil obviarla en las negociaciones y en las decisiones bajo su mandato. Y el Acuerdo de París refleja claramente esta imposibilidad.

Como consecuencia de no poder consensuar objetivos de reducción de emisiones, el Acuerdo de París no contiene metas en lo que respecta al propósito principal de la Convención: “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático” (Art. 2). Las únicas metas en este sentido están establecidas en el los artículos 2.1.a y  4.1. del Acuerdo de París.

El primero, expresa el objetivo de “Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 oC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 oC con respecto a los niveles preindustriales”. Sin embargo este objetivo no está cuantificado en términos de emisiones con lo cual no se puede establecer el presupuesto de carbono disponible ni los plazos en los que este debe ser ejecutado .

Pero aún si esto fuera posible de hacerse apelando a los escenarios del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés ), el Acuerdo no establece de qué manera se distribuirá ese presupuesto de carbono entre los países y consecuentemente, que cuota parte de emisiones le es asignado a cada uno. Es decir, en base al Acuerdo de París no es posible exigirle a ninguna de las Partes obligación alguna a este respecto.

El segundo objetivo (artículo 4.1) se propone  “lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible (…) para alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo”.

La fecha del “pico” (punto máximo) y del “equilibrio” (cero neto) de las emisiones, son elementos claves para decidir la trayectoria de emisiones posible en los años futuros y los grados de probabilidad de éxito. Las expresiones “lo antes posible” y  “en la segunda mitad del siglo” demuestran la dificultad de la Convención de alcanzar un consenso en este tópico.

Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional

El elemento central del Acuerdo de París son las llamadas Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés). Estas fueron introducidas en la 19ª Conferencia de las Partes (COP 19) de la CMNUCC, celebrada en Varsovia en 2013 . Su cometido es registrar las contribuciones de todas las Partes en el esfuerzo por estabilizar las emisiones de GEI.

Este enfoque es novedoso en la historia de la Convención, ya que, como se vio anteriormente,  hasta el Acuerdo de París los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, solamente eran obligatorios para los países desarrollados.

En el pasado la Convención había dispuesto metas cuantificadas de reducción de emisiones para los países desarrollados –a través del PK en 1997- y Acciones Nacionales Apropiadas al País (NAMAs)  para los países en desarrollo a partir de 2010.
El nuevo enfoque, que surge de la Plataforma de Durban y se plasma en el Acuerdo de París es “aplicable a todas las Partes” aunque con diferentes características según sus “circunstancias nacionales” . Lo que no ha logado definir la Convención en París son los criterios con los cuales se evaluarán esas circunstancias nacionales, y que condicionan las posibles obligaciones o derechos de cada una de la Partes.

Las NDC son el resultado final de una larga negociación en el seno de la CMNUCC acerca de la necesidad y pertinencia de metas de reducción de emisiones en los países en desarrollo. El debate central ha sido siempre el mismo: cómo determinar cuáles países deben asumir metas de reducción, con qué ambición, cómo se miden y controlan, cómo se financian, etc.

No obstante, nótese que la Convención ha cambiado el concepto que venía utilizando de “Compromisos” por el de “Contribuciones”. El Acuerdo de París ha modificado el anterior enfoque “de arriba a abajo” (top-down) por el “de abajo a arriba” (down-top). Desde la firma de la Convención en 1992 hasta ahora el enfoque que prevaleció en la negociación fue: intentar definir la meta global primero y repartir el esfuerzo después (top-down), como ocurrió durante la negociación del PK. El nuevo abordaje basado en las Contribuciones hace el camino inverso: cada Parte propone el esfuerzo que está dispuesto a hacer y luego se evalúa el alcance global de la suma de las metas (down-top).

Las NDC son abordadas principalmente en el Artículo 4 del Acuerdo de París y en el punto III de la Decisión 1/CP.21. Existen una serie de recomendaciones generales descritas en el texto de la Decisión (no en el propio Acuerdo) pero no hay un mandato obligatorio sobre los elementos que debe contener una NDC . Solo explicita la exigencia de ser presentada cada 5 años y que cada una de ellas debe mostrar una “progresión” respecto a la anterior. En la Decisión se pide a las Partes que comuniquen su primera NDC a más tardar en 2020.

Con la misma generalidad, el Acuerdo establece que las Partes deberán “rendir cuentas” de sus NDC pero no define mecanismos, instrumentos o modalidades, así como tampoco las eventuales penalidades por incumplimiento (a diferencia de lo que ocurría en el PK, donde sí se establecían métodos e indicadores específicos para la evaluación y las eventuales penalizaciones).

A la luz de las INDCs presentadas previo a la COP 21 pueden identificarse diferentes tipos de contribuciones. Algunas presentan metas nacionales de emisiones, otras metas sectoriales (por ejemplo de energías renovables). Algunas (como la presentada por Uruguay) establecen objetivos de “intensidad de carbono” (CO2/PBI), mientras  solo describen proyectos o medidas a implementar. Como puede verse el nivel de compromiso y las eventuales formas de evaluación son diversas y de difícil cuantificación en términos de emisiones.

Perspectivas

Como se expresaba más arriba, el Acuerdo de París es legalmente vinculante en lo procedimental, pero voluntario en lo sustantivo. Los niveles de ambición respecto a las metas de reducción de emisiones quedan librados a la voluntad que cada una de las Partes exprese en su NDC. Como tampoco existen definiciones precisas en cuanto a las modalidades de monitoreo internacional, evaluación de avances, eventuales penalidades por incumplimiento y otros asuntos de relevancia, estos serán materia de las futuras negociaciones y decisiones.

Es de esperar que las próximas COPs y reuniones intersesionales sean el escenario de arduas negociaciones para decidir todos los aspectos que quedaron sin resolver y que resultarán sustanciales para asegurar la meta de los 2 oC.  Particularmente será un eje de debate cómo evolucionará la distinción entre países desarrollados y en vías de desarrollo (Anexo I y no Anexo I de la Convención) a la luz del nuevo Acuerdo de París o si se introducirá algún tipo de diferenciación entre los países no Anexo I.

Las INDC que habían sido presentadas como indicativas previo a la COP 21 de París mostraron un panorama poco alentador. Las emisiones globales resultantes de las contribuciones voluntarias de las Partes trazan una trayectoria de aumento de la temperatura media mundial muy por encima de los 2 oC .

En consecuencia es esperable que los esfuerzos de las futuras negociaciones estén centrados en mejorar estas contribuciones. Pero para ello será necesario profundizar en los criterios para la determinación de las “responsabilidades” y las “capacidades” de cada una de las Partes, algo que no ha logrado la Convención desde su constitución.